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刹住“黑车”疯 还公平公正

2018-09-07   来源:中国道路运输  打印 字号:T|T

——《北京市查处非法客运若干规定》遵循的基本原则

  《北京市查处非法客运若干规定》(以下简称《规定》)已于2018年7月1日起施行。笔者作为此次立法提供咨询服务的人员,发表了我们的意见并见证了立法中各种观点的交锋,总结经验,认为有以下几个原则应当坚持。

  ◇坚持城市主体责任原则

  在依法治国、依法行政的大背景下,将出租汽车的管理纳入法治轨道是必然趋势。因此包括巡游、网约在内的出租汽车立法、执法,一直是交通运输行业的热点难点问题。目前全国人大常委会的法律对于出租汽车的立法是空白,国务院行政法规只有《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》(2004年国务院令第412号)中设定出租汽车经营资格证、车辆运营证和驾驶员客运资格证核发3个行政许可项目的规定。虽然《中华人民共和国道路运输条例》在修改中考虑将出租汽车纳入调整范围,但远水难解近渴。那么谁来承担立法责任?

  在《规定》讨论中,许多领导、人大常委、专家提出过:为什么要地方制定这一法规?为什么不等国家层面统一制定行政法规后地方再制定?

  我们知道,在国家和省、自治区层面,部、省应当承担的是指导责任。城市毫无疑问应当承担主体责任,《国务院办公厅关于深化改革推进出租汽车行业健康发展的指导意见》(国办发〔2016〕58号)规定“坚持属地管理。城市人民政府是出租汽车管理的责任主体,要充分发挥自主权和创造性,探索符合本地出租汽车行业发展实际的管理模式”的要求,明确了城市政府的事权和责任。《立法法》第七十三条“地方性法规可以就下列事项作出规定:(一)为执行法律、行政法规的规定,需要根据本行政区域的实际情况作具体规定的事项;(二)属于地方性事务需要制定地方性法规的事项”的规定,将地方性事务的立法法权授权给地方法规。将这两个依据提供并说明后,各方都能统一认识。还需要特别说明:新修改的《立法法》将立法权扩大到设区的市级人大及其常委会,出租汽车是城市事权和城市责任,因此授予这一地方事务的立法权,权责是一致的。

  从接触到的出租汽车管理人员、学者的观点看,经常抱怨国家、省级层面立法、执法不到位。我们认为:与其抱怨,不如了解事权属地的责任,加快推动地方立法。

  ◇坚持问题导向原则

  北京市人大常委会高票通过《规定》,反映了北京市人大常委对《规定》的高度认可。总结经验看,坚持问题导向是起草的经验。当时提出的立法需求有:

  一是2017年10月1日国务院行政法规《无照经营查处取缔办法》废止,交通运输行政执法人员不能再依据该行政法规实施查封、扣押的行政强制措施。这样出租汽车行政执法扣车、没收非法出租标识的依据处于空白,打击黑出租车缺乏行政强制措施。部委规章、地方人民政府规章没有行政强制措施的立法权,因此只能制定地方法规才能满足行政执法需求。

  二是行政处罚种类只有单一的小额罚款,难以震慑非法经营出租的行为。部委规章、地方人民政府规章只有小额罚款、警告的行政处罚立法权,没有其他行政处罚的立法权,因此只能制定地方法规才能满足行政执法需求。

  三是对利用摩托车、三轮车、残疾人机动轮椅车等车辆从事非法客运经营的行政处罚主体不明确,且无行政处罚依据。纵观全国情况,有的是城管行政执法,有的是公安交通管理部门行政执法,有的是交通运输行政执法,因此只能制定地方法规明确行政执法主体及依据。

  四是对组织从事出租汽车的主体认定违法和行政处罚缺乏依据。一般从法理上看,组织实施违法行为的主体责任,应当比具体实施违法行为主体的责任更重。但是国务院相关部委出台的出租汽车立法,只对具体实施违法行为主体规定了法律责任,对组织者反而没有相应的法律责任,这不符合一般的法理,因此只能制定地方法规明确组织者的法律责任。

责任编辑:毕丹   

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