有序发展出租汽车　依法保障基本权益

　　《关于深化改革进一步推进出租汽车行业健康发展的指导意见(征求意见稿)》和《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法(征求意见稿)》公开后，社会各界议论纷纷。能否彻底解决专车问题，《办法》有什么特点，两个文件的法理依据是什么，改革需要抓住哪些核心利益等问题，一时间成为各大媒体以及社会各界讨论的焦点。很多专家学者也参与到这场热烈的讨论之中，他们从各自专业的角度出发，为关心出租汽车改革的人答疑解惑，也多层次全方位地将改革的核心实质展现出来。

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　　改革有牢固的法律依据

　　《指导意见》将专车纳入了出租汽车管理范畴。《管理办法》规定，从事网络预约出租汽车服务，其经营者、车辆、驾驶员应分别获得相关行政许可。有人认为，《管理办法》的行政许可设定缺少上位法依据，是“在尚未形成法律和行政法规的前提下，将其‘回归’到传统出租汽车管理模式”，属于增设行政许可。

　　交通运输部管理干部学院教授张柱庭认为，按照交通运输部2014年《出租汽车经营服务管理规定》，出租汽车经营服务是指以七座及以下乘用车和驾驶劳务为乘客提供出行服务，并按照乘客意愿行驶，根据行驶里程和时间计费的经营活动，包括巡游式和预约式两种出租汽车经营方式。前者是指在道路上巡游揽客，喷涂、安装出租汽车标识的出租经营方式，后者是指通过预约方式承揽乘客。网络预约是目前预约方式中最先进的一种，依靠这种方式有偿承接客运的车辆，其本质依然是“将乘客位移”的出租汽车。

　　中国人民大学法学院教授杨建顺也表示，对网络预约出租汽车经营者、车辆和驾驶员的三个行政许可是有依据的。《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》第112项规定，“出租汽车经营资格证、车辆运营证和驾驶员客运资格证核发为县级以上地方人民政府出租汽车行政主管部门。”据此，两个征求意见稿把专车的属性明确为出租车的一种，是出租车的一种新形态。

　　将网络预约出租车设定为行政许可项目也是有原因的。张柱庭分析，包括网络预约专车等在内的出租汽车经营服务，是直接涉及公共安全、经济宏观调控以及直接关系人身健康、生命财产安全等的特定活动，需要按照法定条件予以批准的事项；是直接关系公共利益的特定行业的市场准入、需要赋予特定权利的事项；是提供公众服务并且直接关系公共利益的职业、行业，需要确定具备特殊信誉、特殊条件或者特殊技能资格、资质的事项；是直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的重要设备、设施、产品、物品，需要按照技术标准、技术规范，通过检验、检测、检疫等方式进行审定的事项，符合行政许可法第12条规定的设定行政许可事项。《管理办法》依据《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》对专车设定行政许可合理合法。

　　关于三个“行政许可证”齐备的要求，杨建顺表示，出租车运营机制本来就是特许机制，是公共交通的补充。三证是业态规律、模式、规则、架构的要求——《道路运输经营许可证》、《道路运输证》的设定是基于经营秩序的维持；《道路运输从业人员从业资格证》则是基于安全的需要，业态的顶层设计要求网络预约出租车和传统出租车相比要有差异化、高品质的服务，其中要求的“三年驾龄”等对于保障乘客的生命财产安全至关重要。

　　杨建顺认为，经营者许可、车辆许可、驾驶员许可，三个许可构成网络预约出租汽车的许可体系。其中，对于经营者许可的规定内容明确，注重程序的处理。对不符合规定条件的申请作出不予行政许可决定的，《管理办法》规定要“向申请人出具《不予行政许可决定书》”。而车辆许可、驾驶员许可与经营者许可的规定相比有点粗糙，没有对不予许可的处理作出规定，建议进一步细化许可程序。“在三证的具体申请程序上应设定科学，充分体现服务的理念，为符合条件的申请者提供方便。”

　　关于专车的车辆性质是否必须改变，杨建顺表示，网络预约出租汽车目前没有做出租客运的登记，也就意味着不用上税，在我国‘为商必纳税’是基本理念，也是不可突破的底线。根据我国对车辆的分类，把车辆的准入属性规定为出租客运也是必需的。营运车和非营运车最大的区别就是营运车一般来说有8年的报废年限，私家车主要想从事网络预约出租汽车工作就要把报废成本考虑进去。

　　关于两种出租车的定价体系，杨建顺介绍，依照我国《价格法》的规定，政府指导价是指由政府价格主管部门或者其他有关部门，按照定价权限和范围规定基准价及其浮动幅度，指导经营者制定的价格。市场调节价，是指由经营者自主制定，通过市场竞争形成的价格。依照《价格法》的规定，国民经济发展和人民生活关系重大的极少数商品、资源稀缺的少数商品、自然垄断经营的商品、重要的公用事业、重要的公益性服务——这些商品和服务价格，政府在必要时可以实行政府指导价或者政府定价。

　　张柱庭认为，在起草过程中，很多人要求对网络预约车价格限制最低价，因为巡游式出租汽车是限制最高价格。网络预约出租汽车车型比现在的巡游式出租汽车档次高、成本高，价格其实比巡游式出租汽车车价格高。乘客之所以没有感受到价格高，是因为网络预约出租汽车有补贴，如果取消补贴，其真实价格就会显现。

　　对于网络预约出租汽车的数量控制问题，张柱庭表示，出租车行业是否进行数量控制，由地方政府决定。北京市预计继续实行数量控制，因为连小汽车数量(无论是否是出租)都实行总量控制，何况是出租汽车数量。北京市的主要矛盾是交通拥堵，所以要发展大公交系统。

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　　改革需抓住三个核心利益

　　上海三亦城市规划设计有限公司教授徐康明认为，出租车改革应该抓住三个核心利益。第一，要确保乘客的权益，包括安全、服务质量、个人隐私、公平；第二，要保障司机的权益。徐康明指出，出租车不是靠一个键盘就能运营的，是要靠一位司机从A点到B点，一年365天去运营的，他们的利益如何保障很关键；第三，如何与其他客运模式形成协同发展。出租车只是城市客运体系里面一个部分，如何和其他客运协同发展，包括定位，是非常重要的。