运输结构调整是以习近平同志为核心的党中央部署推动的重大决策，是打好污染防治攻坚战、打赢蓝天保卫战的重要环节。运输结构调整的内涵应向需求结构和能源结构延伸。向上通过产业布局优化，带动货物需求结构调整；向下结合新能源、氢能源等发展，促进公路运载工具能源结构调整，形成结构优化的整体体系。
综合国际城市经验来看，运输结构调整建议从“规、建、管、促”四个方面同步开展、综合施策。
◇京津冀货物运输特征
货运总量26.7亿吨：从货运总量上看，2016年京津冀地区货物运输总量达到26.7亿吨，约占全国货物运输总量的7%，且自2012年起出现波动下滑趋势，年均下降1%。长三角区域货运量保持稳定，基本无变化；全国货运量整体依然保持稳步上升趋势，年均增长2%。
反“C”型布局：从需求分布看，京津冀区域呈现以北京（生产生活必需品）为中心，河北、天津（煤炭、钢铁、矿石等大宗能源类、机械制造类）半环绕的反“C”型布局，与国际大城市群呈现的经济核心城市（港口所在地）与工业区域的链状区位布局存在较大差异。在此布局下，北京成为多条放射性或环绕性货运通道的主要聚集点，这也是环京区域重型柴油货车问题突出的主要原因。
铁水占比16%：从运输结构上看，2016年，京津冀地区铁路和水运货运量占比16%，低于全国22%的平均水平,以及珠三角的24%和长三角的39%，且近十年来，每年以一个百分点的速度下降。但随着铁路设施的持续完善、港口禁收公路煤炭运输政策的实施，京津冀地区大宗煤炭运输基本实现铁路化运输。
◇对运输结构调整的认识
运输结构调整对于打赢大气污染防治攻坚战具有重要意义。随着近年来京津冀地区节能减排工作推进，能源、建筑等领域节能减排潜力得以释放，交通运输领域结构调整在大气污染防治攻坚战中的作用和地位日益凸显。研究表明，铁路运输在节能减排方面确实比公路具有优势，节能和减排效果显著高于公路运输。初略估算，京津冀区域铁路周转量每提高1个百分点，预计可实现公路货运能耗下降1.8%～2.2%，污染物减少2%～3%，铁路运输量增加对于改善大气环境质量具有重要意义。
在铁水运输比例下降的情况下，运输结构调整急需结合铁路运输适用特点，抓住重点，优先推动。运输结构的调整要充分考虑铁路运输的特点，以及货物运输需求和运输服务的适配性。初步分析，铁路货物运输的适用范围有三个关键词：运输半径400公里以上、大宗重载货物、计划性较强。
运输半径400公里以上：目前京津冀区域货物需求中，大同/包头-秦皇岛港/唐山港/天津港、榆林/神木-黄骅港等煤炭集港运输通道均在400公里以上，通过禁止接收公路运煤政策可以有效实现运输方式转变。但对于京唐港上水矿石来说，疏港目的地大多集中在150公里的半径范围内，运输距离较短，在这种产业布局下铁路难以发挥优势。
大宗重载货物：基于铁路列车车型和货源组织特点，铁路适运货物为货损率低的大宗整装重载货物。目前，京津冀地区铁路运能的约86%主要服务于矿石、煤炭、石油、焦炭等大宗货物，随着港口禁止汽运煤政策的实施，铁路在煤炭运输中的作用更是显著提升，取得不错成绩。此外钢铁、工业机械、集装箱、化工品、非金属矿石、商品车、粮食、矿建、化肥农药、零担、烟草等货类在铁路运输中也占有一定比重，且部分货类运量呈现上升趋势，也是适用于铁路运输的，这部分也是下一步京津冀运输结构调整的挖潜空间。
计划性强：铁路运输需要根据计划提前编排车辆运行图，始发和终到的作业时间较长，对货源需求周期和运输时间的计划性具有一定要求。例如，煤炭、矿石等铁路运输基本在年底制定下年度运输计划并进行月度调整。但随着信息化和运输模式的创新发展，传统铁路的适运范围也并不绝对，近年也出现了高铁快运的实践，全国可办理高铁快递的城市约达45个，为货源量大、发送频率高、时效性强的快递类货物依托铁路运输提供了更广阔的发展空间。
运输结构调整是全链条、体系化的工作，需从产业结构、能源结构、运输结构同步统筹考虑。产业结构是货运需求的源头，产业结构的优化才能从源头减少公路运输需求。运输结构反映了需求地到目的地的方式分配，是货物运输的中间环节。车辆能源结构是货物运输的末端，运输结构的调整最终会反映至运载工具。而车辆具有移动性，移动源排放对于区域环境产生重要影响。
因此，运输结构调整的当务之急应以具备以上三类特点的货物为重点，由于其铁路运输适运性较强，可调控弹性较大，会取得事半功倍的效果。此外，运输结构调整的内涵应向需求结构和能源结构延伸。向上通过产业布局优化，带动货物需求结构调整；向下结合新能源、氢能源等发展，促进公路运载工具能源结构调整，形成结构优化的整体体系。
◇京津冀货物运输结构调整策略建议
货物运输结构调整涉及产业结构与布局、多种运输方式发展与衔接等多个方面，是项复杂的系统工程。综合国际城市经验来看，建议应从“规、建、管、促”四个方面同步开展、综合施策。
“规”——区域综合货运规划 城市货运专项规划，实现源头治本。
启动区域综合货运规划，合理统筹通道布局。既有城市规划/省级规划的覆盖范围较小，难以综合统筹考虑服务半径在400公里以上的铁路通道资源，导致区域范围内货物运输供需匹配不足。建议京津冀甚至环渤海区域联合开展区域综合货物运输整体规划，摸清区域货物需求和流向，考虑开展新一轮的公铁基础设施能力评估，确保通道供给满足转移需求。
开展城市货运专项规划，重点解决物流节点问题。在既有物流基础设施体系中，一级枢纽（承担城市内外物资交换功能）普遍未配置铁路线路，导致公铁联运难以实现。以北京为例，目前现有的四大物流一级枢纽中，仅京南昌达一家接入了铁路线路。而在城市各级规划中，很少涉及此类物流基础设施的用地布局、功能定位等内容，进而导致公铁联运发展的先天不足。因此建议尽快启动城市货运专项规划，借鉴TOD发展经验，将具备条件的铁路货运站点升级改造为大型一级枢纽。
“建”——铁路专用线 配建及设计标准，打通末端瓶颈。
从整个区域来看，铁路基础设施条件良好，铁路网密度是长三角的1.6倍，珠三角的2.3倍，但“最后一公里”尤其是铁路进港“最后一公里”的“三低”问题突出。
进港比例低：数据显示，尽管京津冀区域四港口均有铁路线路进入，但是交通运输部划定的70个重要港区中，铁路进港率仅为37%。
衔接程度低：进港铁路与码头/堆场距离较远，难以衔接。例如，上海洋山港是世界最繁忙的集装箱港口，但港口距离最近的芦潮港铁路集装箱中心站约40多公里，而欧洲部分河港铁路可直接进入码头前沿，美国长滩港中铁路线路环绕港口作业区设置，真正实现了港口铁路无缝衔接。
装排能力低：部分区域存在进港铁路能力不足，疏港货物仍难以利用既有铁路的现象。例如，京唐港区铁路运输组织存在瓶颈，铁路进入港区一天最多27列，而每天只能3-4列出港，港内装排能力不足，无法满足港口对铁路的需求。
为此，建议强力推进铁路专用线进港口、进厂矿企业、进物流园区，打通“最后一公里”。在此基础上，尽快研究出台港口/厂矿企业/物流园区的铁路配建标准和设计标准，明确配套设施数量及供给能力，并研究建立多方协同共建机制。
“管”——铁路服务水平 公路运输规范 监测分析能力，促进均衡发展。
在“规”和“建”的基础上，还应通过精细化管理手段，同步提升铁路服务竞争力，并严格公路运输管理，进而促进铁路运输量的提升。
提高铁路服务水平，强化竞争能力：建议依托铁路市场化改革，建立面向市场的高质量运输服务，丰富铁路运输产品设计，拓展延伸服务范围，提高服务效率。此外，建议在跨运输方式衔接的信息采集发布、装载单元和运输设备等方面强化标准化管理。
提高公路运输规范，强化挤出效应：在既有道路执法体系中，建议通过科技手段加强对超载超限、环保不达标、违反禁限行等车辆的执法能力，切实起到对非法违规道路运输车辆的挤压作用。在此基础上，建议逐步引入更具经济性和弹性的经济手段，研究基于排放标准的高速公路差异化通行收费政策，研究与车辆排放标准挂钩的绿色通道高速通行免费政策等，引导符合标准的公路货运车辆合理通行。
提高监测分析能力，强化管理水平：建议借助当前OBD、车联网等交通大数据蓬勃发展势头，着手建立高时效性、高敏感度、高分辨率的监测分析体系，全面动态掌握区域运输结构变化情况，科学预测潜力空间,合理设置发展目标，为区域运输结构调整目标的实现提供保障。
“促”——路权 资金 市场，打造行业领跑者。
从京津冀空间范围、产业结构和需求特征来看，短途运输仍存在大量的刚性需求，公路货运仍有存在的必要。针对不适于铁路的公路运输来说，需要通过标准、政策促进公路货运行业的绿色转型发展。
与其他交通行业不同，公路货运行业具有显著的小、散特点。以北京为例，公交行业2家企业，轨道行业4家企业、出租行业230家企业、而货运行业多达5.4万户，且规模以上企业比例不足1%。针对这类特征的行业，国际城市普遍采用领跑者理念，引导中间层主体企业向标杆企业看齐，促进行业绿色可持续正向循环，美国SMARTWAY、英国FORS、欧洲ECOSTAR等都是领跑理念的成功实践。北京自2016年起实施绿色货运企业激励政策，也是对领跑理念的积极探索。
从北京实践来看，货运企业最关注的路权、资金、市场三方面的优惠，通过交通、交管、环保、财政等部门联合，形成行业绿色转型整体促进网络，充分发挥市场和企业主体性作用，京津冀地区道路货运行业的绿色转型发展也可参考借鉴。
此外，京津冀货车通行限制政策区域化显著，如何促进各城市货车通行政策的整合协同，降低通行政策区域化和割裂化对于京津冀地区货运市场的完整性、运输效率及企业物流成本等造成的不利影响也是促进行业绿色转型升级应关注的方向。
（作者：北京交通发展研究院）
责任编辑：毕丹
