京津冀协同发展是重大国家战略，交通一体化是京津冀协同发展的先行领域。《京津冀协同发展规划纲要》《京津冀协同发展交通一体化规划》等战略文件的出台均对京津冀地区功能定位、空间格局和产业布局等宏观发展环境做出新的部署和要求，区域综合货物运输体系也将随之发生转变、面临重塑。
◇发展现状
京津冀区域位于我国华北平原的北部，濒临渤海，包括北京市、天津市以及河北省的保定、廊坊、唐山、张家口、承德、秦皇岛、沧州、衡水、邢台市、邯郸、石家庄等11个地级市，地域面积21.6万平方公里。京津冀区域人口1.1亿，人均GDP6.7万元，以2.3%的地域面积承载了全国8.2%的人口，创造了10.0%的经济总量，是我国人口、经济高度密集地区。
作为中国北方经济发展的重要增长极以及全国的重要能源通道，京津冀区域的货物运输也较为集中，2016年货物运输总量达到26.7亿吨，约占全国货物运输总量的7%。截至2016年底，京津冀区域铁路营运里程长达8496公里，公路里程22.7万公里，具有货运功能的机场7个，港口4个，基本形成了覆盖多种运输方式的综合性货运基础设施网络。
从货物运输需求来看，受区位特征、城市功能定位、产业经济特点等因素的影响，京津冀区域的货物运输需求呈现明显的差异性和聚集性特征。差异性主要体现在由于京津冀三省市处于不同的城镇化、工业化发展阶段，而带来的主导产业和货物需求方面的差异。北京目前已经进入高度城镇化和后工业化发展阶段，注重发展高精尖的经济结构，主导产业主要以现代服务业为主，因此其货物需求主要以居民日常生活品、建筑物资等为主，呈现显著的消费型、内需型特征，进出货物比为2:1。天津同样也进入了高度城镇化阶段，产业主要以航空航天产业、装备制造业、石油化工产业为主，货物需求以高附加值生产型材料和产品、居民日常生活品为主。相对于北京和天津，河北省目前还处于城镇化快速发展阶段，工业主要以钢铁、石油化工等重化工业为支柱，货物运输需求以大宗原材料和成品运输为主，呈现输入输出并重特征。
聚集性则主要是受京津冀区域地形和产业布局的影响，货运需求呈现围绕北京的反“C”字半环绕型布局。受西北高、东南低的地形特点影响，京津冀区域主要向东和向南发展，同时由于北京、天津和河北所处工业化发展阶段的不同，钢铁、建材等物流运输需求密集型产业主要集中在北京的东南方向，呈现工业布局和货运需求的反“C”字半环绕型布局。而从世界各大城市群内部各城市的区位关系来看，多呈现带状发展布局，核心经济城市与工业性城市呈链状区位关系。在京津冀这种环绕型区位关系下，核心城市的车辆过境问题更为突出，交通环境治理形势也更为严峻。
◇存在的问题
目前，京津冀货物运输在运输结构、网络布局、政策协调等方面均存在不同程度的问题。
区域货物运输结构较为粗放，铁路优势发挥不足。京津冀区域公路运输占比达84%，明显高于全国公路货运量占比76.8%的平均水平。虽然区域内铁路基础设施条件良好，铁路网密度是长三角的1.6倍，珠三角的2.3倍，但铁路优势发挥不足。此外，主要集散点货物运输结构不合理尤为突出，津冀港口群的货物吞吐量有60%以上依靠公路完成集疏港运输。京津冀区域的货物运输过度依赖公路，铁路等集约化方式的优势发挥不足。通过调查研究发现，运输组织不灵活（如最后一公里衔接不畅）、管理体制不灵活（如清算体系不合理缺乏竞争激励和市场开拓动力）以及定价机制不灵活（铁路运价弹性不足）等都是导致铁路运输比例较低的重要原因。此外，港口腹地纵深不足，也是导致港口集疏运公路占比过高的重要原因。因为铁路的主要优势在于中长距离、大宗货物的干线运输，而京津冀港口的非煤炭货源（如铁矿石）70%以上位于京津冀区域内，疏港目的地大多集中在150公里的半径范围内，运输距离较短，导致铁路难以发挥优势。
此外，京津冀区域的铁路网络虽然密度较高，但是场站布局与货源需求分布存在一定偏差，导致铁路资源难以利用。例如唐山的迁安县是最主要的矿石需求地，而既有的铁路货场与迁安的各个钢厂之间距离较远，导致迁安各工厂均不具备铁路接卸能力和入场条件。由于港口的疏港货物主要依靠公路进行货物运输，导致港口周边柴油货车高度密集，给环境带来了较大影响。且随着环渤海港口禁止汽运煤集疏港政策的出台，如何充分利用铁路资源和优势，提升铁路在区域货物运输中的比例是京津冀运输结构优化的重点方向。
网络布局与实际需求存在偏差，区域货物运输网络布局亟待优化。从供给来看，区域铁路网、公路网以北京、天津为中心；而从货物需求来看，河北货运量为主体，占比高达75%。区域内与货运需求相匹配的货物运输供给网络规划不足，导致大量的过境货运交通在北京中转。运输网络布局不合理，一方面体现在运输通道布局与货运需求不匹配。例如，受北京和河北两地货车通行政策不统一的影响，出京货车无法进入河北，大量积压。另一方面则体现在物流基础设施节点布局与货运需求不匹配。例如，在北京非首都功能疏解等背景下，本市货运枢纽功能逐步外迁，而支撑城市运行的物资中转需求仍然客观存在，大量承担一级枢纽功能的园区在六环外自发形成，城市物流基础设施面临重构。
面向区域层面的统筹谋划和政策协调联动仍有待进一步加强。目前，京津冀交通一体化已形成“国家-区域-城市-交通”四层级工作机制，建立了定期会商制度，然而既有的会商内容重点聚焦于基础设施建设对接以及公交、城际客运服务等，且多为交通部门之间协商，与商务、发改、规划等城市物流货运相关部门协作不足。而由于区域层面的统筹谋划存在不足，各城市之间的政策缺乏协调联动，且重点治理对象缺乏全链条监管，给区域货物运输带来了不便和影响。
以货车通行管理政策为例，为降低货车通行对城市交通拥堵和大气污染的影响，京津冀区域内主要城市（如北京、天津、保定、唐山等）先后实施了货车通行管理措施，且近年来逐步加严。虽然货车通行管理政策是为了减少货车通行对城市交通和环境的影响，但从整个区域来看，既有的货车通行管理政策已经呈现区域化扩展趋势，且各城市从本城市角度出发，通行管控的时间和车型限制不一，也造成了货物运输通道不连续、违反政策风险加大等问题，也对货运市场的经济活力、企业运输效率和货运发展等产生了不容忽视的影响。
此外，京津冀区域内重型柴油货车保有量高，约占全国的十分之一，是机动车污染治理的重点。重型柴油车从生产到报废的全生命周期中包含生产、使用、维保、报废等环节，涉及工信、交通、环保、公安等多个部门。然而目前，重柴污染减排治理措施单一，重点针对使用环节实施更新淘汰、禁限行等措施，在新车出厂检验、环保一致性审核、维修等部分环节缺少关注和有效管理，京津冀三地在管理环节要求不一，区域内统一的全链条综合治理手段不足。
面向区域决策的数据支撑能力较为薄弱。与城市客运相比，各地货物运输均存在基础薄弱、底数不清的问题，加之体制机制影响和各方信息共享机制的缺失，整个区域内货运供需分布、进出货运量、流量流向、车辆类型等衡量区域整体货物运输特征的关键指标缺失，不具备开展量化分析的能力，严重制约区域货物运输现状描述、问题识别、发展预测等相关工作。
◇对策建议
在京津冀协同发展的大背景下，京津冀区域的物流发展和货物运输将呈现新的发展趋势，而国家对于生态文明建设的重视和绿色发展理念的深入推进，也对京津冀地区的货运发展提出新的要求。一方面，随着“一带一路”战略的推进、区域产业结构调整和北京非首都功能疏解，京津冀三地之间的物流运输将逐步形成以天津为区域物流网络战略核心，辐射带动河北物流国际化跨区域发展，促进北京物流功能疏解和城市需求保障双实现的功能互补态势，对区域货物运输的一体化和内外联动发展的需求更为迫切。另一方面，随着近年来工业、建筑领域节能减排工作的稳步推动和初见成效，交通领域尤其是货运业污染减排需求逐步凸显。因此，建议以绿色发展为导向，从加强顶层规划、调整运输结构、优化网络布局、协同政策机制等方面着手，构建绿色、高效、安全的一体化综合货物运输体系。
加强宏、中、微观层面顶层设计，形成区域合力。建议加大对京津冀区域货物运输的关注和重视程度，按照充分考虑地区差异、逐步完善顶层设计、破解共性关键问题、统一强化区域联动的原则，依托既有京津冀协同发展领导小组，建立涵盖交通、商务、发改、交管、环保等部门的联动工作机制。宏观层面建议开展区域综合货物运输体系一体化规划，中观层面建议在政策协同与标准统一方面取得突破，微观层面寻求企业协会合力，强化信息水平与数据整合。
优化运输结构，引导运输结构向绿色集约发展。一方面，充分发挥铁路运输竞争力。拓展京津冀区域港口经济腹地，构建“干支结合、无缝衔接”的多式联运体系；提升铁路最后一公里衔接能力，解决好路局之间、国家铁路和企业专线铁路之间、港口铁路的衔接问题，全面提升全网货物运输能力；优化铁路产品和服务设计，发展灵活性、多频次的高铁运输、特快运输等模式，加强与公路、航空及运输企业的合作，持续完善铁路货运网络。另一方面，规范强化公路运输管理。进一步加强货车污染排放源头治理，由货物需求方承担货车污染排放的主体责任；强化区域联防联控，京津冀及周边山西、山东、河南和内蒙古等区域相关部门建立公路货车联防联控机制，从区域准入、超载超限、车品油品等方面加强对煤炭、钢铁等大宗货物公路运输监管治理。
基于供需分布与功能层次，优化区域货物运输网络布局。建议加强区域货运供需关系深入分析。从区域角度，结合城市功能定位和运输需求，统筹构建层次清晰、功能互补的区域综合枢纽规划、货运通道布局规划。
以政策标准为抓手，促进区域协同联动发展。建议以货车低排放区政策、绿色导向激励政策为抓手，探讨区域性协同政策的可行性。同时建立涵盖交通、发改、商务、交管等货运相关决策部门、行业协会和龙头企业的多方定期会商沟通机制，从政府、企业、社会等多维角度统筹考虑政策的设计和建立。
（作者：北京交通发展研究院）
责任编辑：毕丹
