交通运输部办公厅发布的《关于取消总质量4.5吨及以下普通货运车辆道路运输证和驾驶员从业资格证的通知》〔交办运函（2018）2052号〕（下称《通知》）中明确提出了对涉及车辆不再办理许可手续的要求。但是鉴于我国《道路运输条例》及相关规范性文件尚未修订，《通知》在适用的一般性方面依然存在不足。特别是对于现有总质量4.5吨及以下的持证普通货车（下称“持证车辆”）如何处置并未涉及。这也意味着交通运输部允许各省市在此期间自主确立处置原则。
◇北京现行处置方式
现行行政许可程序中，北京市对车辆退出运营的方式规定了三种：卖出、报废和其他。前两者比较容易理解，都是在客观上发生了所有权以及经营能力的变更，导致车辆暂时或者永久性地丧失了运营能力。但是对于第三种方式“其他”应该如何理解，有必要进一步理清。
从实践来看，第三种方式主要建立在以下四种情况基础之上：
车辆卖出后无法提供卖车发票也不能提供交易查询单等证实车辆所有权让渡的证明文件；
车辆报废后无法提供报废证明文件；
车辆由于交通事故、自燃或者自然灾害等情形而导致车辆无法继续使用，也无法提供有关经营能力的证明文件，导致在客观上已经无法再办理车辆卖出或者报废手续或者无需办理上述手续；
车辆由于排放超标等原因导致无法继续运营，但是其基于良好的储存环境而在强制报废期限之前作为固定仓库使用。
在上述各种特定情形下，为确保运营车辆及时退出运营、清理行政审批系统中的无效数据，在经营者提供书面意见承诺车辆不再上路运营的前提下，政务窗口工作人员可以通过其他方式将涉及车辆退出运营。它是在卖出和报废这两种常规的、公认的退出方式之外为经办人提供的一种便民的处置方式，类似法律中的兜底性条款。它属于自由裁量权的一种。这就意味着不同的政务窗口工作人员在把握该种情况的时候是存在差别的。这一方面受工作人员教育结构的影响，另一方面则受工作经验的影响。因此差异是客观存在的，也是不可回避的。因此必须要遵循自由裁量权的基本要求，例如依法行政。笔者认为，需要遵循一个基本的逻辑前提（车辆确实不再运营）和一个行政前提（工作人员必须依法处置，做到客观真实和法律真实的统一）。如果在不符合上述两个前提的情况下，基于便利或者其他目的，贸然通过“其他”方式将运营车辆退出运营，显然就违反了依法行政的基本要求，在真实性上存在错误或者至少是程序瑕疵。
◇缺憾分析
前面提过三种退出方式，但是每种方式的效果如何，在《通知》出台后的适用中存在明显差异，尤其是对现有持证车辆的处置方面存在不同影响。
卖出方式。如果机械地执行《通知》，就意味着持证车辆并不适用其要求，仍然可以通过车辆过户的方式，由卖家注销道路运输证，将车辆交由买家使用。但是如果相应车辆仍需从事运输，经营者则不会这样做，这会导致车辆使用周期太短且经济成本过高。除非早就有卖车意向，否则该方式基本不会发生作用。
报废方式。我国《道路交通安全法》及相关规范性文件对车辆报废规定了严格的要求。北京市现阶段要求加快淘汰国三排放标准柴油货车并在一定程度上提供政府补贴。除非车辆已经达到报废标准或者国家要求强制退出运营，否则该方式也不适用。
其他方式。正在运营是现有持证车辆何去何从的症结所在，那么是否可以据此使其退出运营呢？前面提过该方式适用的严格条件，由于它只是提供了经营者不再运营的承诺，窗口工作人员无法核实退出运营之后车辆如何使用，因此这是需要承担一定法律风险的，必须严格控制该方式的使用频率。特别是不少咨询者的目的是为了减少办证和审验等后续麻烦，实际上车辆是要继续运营的。作为一种非常态化的处置方式，车辆不再上路运营是办理注销手续的关键点。使持证车辆以此种方式退出运营则严重违反了适用前提，属于违法行政的范畴，依据《行政许可法》第69条的规定“（三）违反法定程序作出准予行政许可决定的；（四）对不具备申请资格或者不符合法定条件的申请人准予行政许可的”应该依法予以撤销。又根据该法74条的规定“行政机关实施行政许可，有下列情形之一的，由其上级行政机关或者监察机关责令改正，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分;构成犯罪的，依法追究刑事责任：（一）对不符合法定条件的申请人准予行政许可或者超越法定职权作出准予行政许可决定的……”和78条的规定“行政许可申请人隐瞒有关情况或者提供虚假材料申请行政许可的，行政机关不予受理或者不予行政许可，并给予警告；行政许可申请属于直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全事项的，申请人在一年内不得再次申请该行政许可。”虽然车辆注销属于备案事项，但是其本质上也属于行政权力的适用，笔者认为对于上述规定应该参照适用。违规采用该种方式的相关人员是需要承担法律责任的。
◇放权于市场
由于《通知》中并没有对现行持证车辆的处置方式作出界定。笔者认为这是赋予各地交通运输部门自由处置的余地。既然传统的处置方式都在不同意义上存在着明显的缺憾和不足，那么本着国家简政放权、进一步优化营商环境的总体要求以及北京市的具体要求，并结合市场的运作规律，应该将该类车辆的资质认可权力放回市场，而通过政府发布通知的方式取消相关证件具有可行性。
持证车辆的道路运输证具备取消的条件。
根据交通运输部前期的试点以及调研成果可以发现，持证车辆的道路运输证具备了取消的可能性。首先，从行政许可的设定规则来看，《行政许可法》第13条规定市场可以自主调节的事项不必设定行政许可。根据现行的许可程序来看，普通货运车辆从事运营必须要办理道路运输证件，该证件属于行政许可证件。但是，普通货物的道路运输行为本质上是常规运输服务的供给，它是一种市场行为，通过常规的市场规则、遵循一般性的民事和经济法律规则就可以确保其正常运行。从事项本质来看，它并不需要通过行政许可权的介入进行规制——持证车辆提供的运输产品并不具有独占性，也不关涉公共安全，因此并不具有进行特殊性规制的必要性，不符合《行政许可法》第12条有关设置行政许可的要求，无需设置许可。
其次，该行业自身的发展已经较为成熟。从机动车诞生之日起，道路运输就成为交通运输业的重要组成部分，而从实践来看，4.5吨及以下普通货运车辆从事道路货物运输的过程较久远，目前该类车型在普通货运领域已经成为主力。无论是从车辆制造及保养技术、运输行业通用的交易规则、运输领域的管理规范来看，涉及车辆的市场交易行为已经比较成熟，显然也到了放归市场的阶段。
◇如何确定取消的具体形式
制定法律或者类似的规范性文件并不恰当。
首先，法律等规范性文件是针对某一类事项设定并且可以反复适用的，因此其本质上并不是针对一个具体的问题。其次，《通知》中所涉及的车辆虽然从总量上较多，但是由于吨位和具体类别的进一步限制，导致该类车辆已经成了一个特定的对象。根据我国《道路运输条例》所设定的一般性的适用条件来看，《通知》中涉及到的主体在事实上已经成为具体化的对象，不适合作为一个一般性的、不特定的对象来看待。因此，对于这个事项所做出的具备公权力和威信的决定显然在实际上也是针对个案的，类似于具体行政行为，并不属于法律等规范性文件的严格范畴。
准规范形式更具有可操作性。
根据《立法法》的基本要求以及相关法理，具有法律约束力的规则不仅包括法律、法规本身，还包括一系列在全国范围内或者局部地区适用的全国人大的决定、命令、决议；国务院的决定和命令；党中央的决定和命令等形式。它们的效力类似于法律等规范性文件。但是由于其制定的形式、流程等与全国人大的立法程序存在重大的差别，同时由于其并不能反复适用、不具有一般性，也就不符合法律等规范性文件的要求。它对特定问题具有指导作用。在现行的法治环境下，作为政府组成部门的交通运输部以及各级交通运输部门，通过这种具体的形式（如通知、决定）将这种处置决定固定下来显然更具有可行性，而且也可以有效地节约国家公权力资源，避免由于机械地理解立法要求而一味将涉及面较广的事项（虽然其客观上有可能是具体事项）通过立法形式调整，给规范性文件的理解和适用以及政府依法行政带来的窘境。而且从实践来看，湖南和青海已经对现有持证车辆的处置作出了明确的规定：“经核查，截至2018年12月17日，全省（湖南省）已经办理《道路运输证》总质量4.5吨及以下普通货运车辆，共计181223辆。对这部分车辆，由各市州、县(市、区)运管机构按照属地管理原则，负责核查核对车辆档案、许可档案后，在本单位官方网站或当地媒体公告其《道路运输证》作废，在2018年12月31日前予以注销，从2019年1月1日起，不再对其进行年度定期审验。对于该类车辆所在经营业户，如其所属车辆均为总质量4.5吨及以下普通货运车辆，经核对无误，一并公告后在省局三级协同系统中予以注销。”“据统计，截至2018年12月31日，全省（青海省）已取得道路运输证的4.5吨及以下普通货运车辆共有51929辆。在《中华人民共和国道路运输条例》及相关部门规章修订前，自2019年1月1日起，交通运输部门不再为总质量4.5吨及以下普通货运车辆配发道路运输证，不再强制总质量4.5吨及以下普通货运车辆进行综合性能检测并办理年审业务。”
为了保证交通政策的可操作性和合理性以及市场运行的稳定，对现有持证车辆的处置是一个重要的事项，而且由于涉及到的车辆较多，通过政府发文的方式，明确将现有持证车辆的运输证件以及涉及到的企业的经营许可证件依法作废，已经成为更为科学和有效的方式。实践中已经有了这样的做法，想必也会收到较好的效果。同时应该进一步做好“三检合一”的推进工作，整合检测方式和项目，对运营车辆的综合性能检测（俗称“等级评定”）逐步取消，将车辆的检测结果集中体现在车辆行驶证或者其他替代性的证明文件上，从而进一步推进简化行政这一目标的落实。笔者认为，这不仅符合时代的要求，也符合市场的预期，也免去了各窗口单位向经营者逐一解释本辖区如何处置的困难，更杜绝了窗口工作人员由于对法律或者自由裁量权的把握不准确而违法的可能性，最终将有利于推进法治政府的构建。
（作者：中共中央党校法学硕士）
